Bab 2: Regulasi sebagai Siasat dan Perlindungan

🎯 Track: Manajerial (M) untuk Direksi dan Manajer yang perlu memahami dasar hukum program NRW.

Program Non-Revenue Water (NRW) sering kali dianggap kerdil sebagai “hapalan orang teknik” semata. Seolah-olah ini hanyalah hobi para insinyur untuk mencari-cari bocoran di tengah malam. Kesalahan cara pandang inilah yang membuat anggaran NRW sering kali menjadi korban pertama saat rasionalisasi anggaran daerah.

Mari kita ubah kacamata kita.

Bagi seorang pemimpin yang waskita (awas), regulasi negara bukanlah belenggu yang menghambat gerak. Justru sebaliknya, regulasi adalah “Pedang dan Perisai”. Ia melindungi Direksi dari jerat hukum di kemudian hari, sekaligus menjadi dasar argumen yang sah di meja anggaran.

Secara teknis, regulasi adalah rantai komando yang mengikat. Ia mendefinisikan mandat, standar layanan, indikator kinerja, serta konsekuensi kepatuhan. Jika kita memetakan pasal secara tepat, kita memiliki tiga hal yang bisa diuji: apa kewajiban minimumnya, apa ukuran keberhasilannya, dan apa risiko jika diabaikan. Ini bukan urusan perasaan, ini urusan mekanisme.

Sesuai UU 17/2019 tentang Sumber Daya Air, pemenuhan hak air dan pengelolaan SPAM adalah mandat negara yang harus kita jaga.

Bab ini bukan kuliah hukum. Ini adalah manual taktis untuk menggunakan pasal-pasal negara sebagai landasan legitimasi kerja kita. Kita akan belajar bagaimana menjadikan kepatuhan hukum sebagai argumen tak terbantahkan untuk memuluskan jalan pengabdian.

Ilustrasi singkat: Rapat Anggaran yang Buntu

Pukul 09:00 pagi, Direksi PDAM mempresentasikan rencana pengendalian NRW di rapat Banggar. Anggaran yang diminta bukan besar, tetapi masuk pos yang dianggap “tidak prioritas”. Satu pertanyaan memotong semua penjelasan teknis: “Dasar hukumnya apa?”

Direksi tidak siap menunjuk pasal, hanya membawa narasi teknis. Diskusi langsung berbelok ke isu “pemborosan”. Rapat ditutup dengan satu kalimat: “Tunda dulu, tahun depan.” Program tertahan, kebocoran tetap berjalan.

Pelajaran ini sederhana dan teknis: tanpa pijakan regulasi yang tertulis, argumen sekuat apa pun akan patah. Karena itu, bab ini menata pasal sebagai alat kerja, bukan dekorasi dokumen.

Tujuan Pembelajaran:

• Mengubah Pola Pikir: Melihat regulasi sebagai “Siasat Perlindungan”, bukan beban administrasi.
• Strategi Anggaran: Cara menempatkan program NRW pada pos anggaran yang aman dan sah (OPEX vs CAPEX).
• Mitigasi Risiko: Menyiapkan payung hukum agar inovasi tidak dianggap sebagai kerugian negara.

2.1 Payung Hukum: Fondasi yang Mengikat

Negara ini dibangun di atas kesepakatan-kesepakatan tertulis. Di sektor air, hierarki kesepakatan itu tersusun rapi. Masalahnya, sering kali aturan ini hanya menumpuk di meja Biro Hukum dan tidak pernah dibaca dengan “mata strategi” oleh Bagian Teknik.

Mari kita petakan kekuatan hukum yang bisa kita dayagunakan.

2.1.1 Permen PUPR 27/2016 & Kerangka SPM: Rapor Merah Kepala Daerah

Peraturan Menteri PUPR No. 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) mengatur standar teknis penyelenggaraan SPAM; termasuk kewajiban monitoring kehilangan air sebagai bagian dari efisiensi produksi dan distribusi. Yang perlu diperhatikan: regulasi ini adalah tentang penyelenggaraan SPAM, bukan tentang Standar Pelayanan Minimal (SPM) air minum secara langsung.

Kerangka SPM air minum yang jadi rujukan kinerja kepala daerah diatur pada payung terpisah:

• PP 2/2018 tentang Standar Pelayanan Minimal (payung nasional)
• Permendagri 59/2021 tentang penerapan SPM di daerah
• Permen PUPR 29/2018 tentang standar teknis SPM PUPR

Meski NRW tidak masuk sebagai indikator SPM formal, tingkat kehilangan air sangat mempengaruhi kemampuan PDAM memenuhi target SPM (cakupan 100% akses air minum layak) dan muncul sebagai indikator inti di penilaian kinerja BPKP/BPPSPAM (lihat 2.1.3).

Siasat Negosiasi: Kepala Daerah, baik Bupati maupun Walikota, memiliki rapor kinerja pelayanan dasar yang dinilai Kemendagri berdasarkan capaian SPM. Jika cakupan layanan air minum tidak mencapai target 100%, atau tingkat kehilangan air menekan kapasitas layanan, nilai SPM daerah akan merah.

Katakanlah dengan bahasa yang menyentuh kepentingan beliau: “Bapak Bupati, ikhtiar kita menurunkan NRW ini bukan semata urusan pipa. Ini adalah tameng untuk menjaga Rapor Kinerja Bapak di mata Kemendagri tetap hijau. Kalau NRW turun, kapasitas kita untuk mencapai target SPM 100% akses air minum meningkat; dan itu akan menjadi prestasi yang nyata terbaca di evaluasi tahunan.”

2.1.2 Permen PUPR 13/2013: Kerangka Kebijakan Pengembangan SPAM

Peraturan ini tentang Kebijakan dan Strategi Nasional (KSN) Pengembangan SPAM; sifatnya kerangka arah pembangunan SPAM nasional (policy & strategy), bukan regulasi teknis detail. Yang diatur: target cakupan pelayanan, prinsip tata kelola, pembagian peran pemerintah pusat–daerah–penyelenggara SPAM.

Dua hal penting yang secara tegas disebut dalam Lampiran KSNP-SPAM dan relevan untuk pengendalian NRW:

1. Sasaran tingkat kehilangan air 20% (Bab IV §4.2 Sasaran Kebijakan, butir 2): “Tercapainya peningkatan efisiensi dan cakupan pelayanan air dengan menekan tingkat NRW direncanakan hingga pada angka 20%”. Ini target kebijakan nasional; bukan mandat per-PDAM, tetapi cukup kuat sebagai rujukan saat menyusun target internal.
2. Strategi 5 Kebijakan 1: Menurunkan tingkat kehilangan air (Bab IV §4.3): pemerintah pusat memberi (i) bimbingan teknis kepada Penyelenggara SPAM; (ii) insentif kepada PDAM yang memiliki program penurunan kehilangan air; (iii) disinsentif kepada PDAM yang tingkat kehilangan airnya tinggi dan tidak memiliki program penurunan; (iv) fasilitasi kampanye pencegahan pencurian air.

Untuk kewajiban teknis operasional seperti pengukuran volume produksi, penyelenggaraan neraca air, dan pemasangan meter induk di zona distribusi, rujukan yang lebih presisi:

• Permen PUPR 27/2016 tentang Penyelenggaraan SPAM; standar penyelenggaraan
• Permen PUPR 26/2014 tentang Prosedur Operasional Standar (POS) Pengelolaan Sistem Air Minum
• Pedoman Kehilangan Air BPPSPAM; pedoman teknis pengelolaan NRW

Gabungan tiga rujukan di atas cukup kuat untuk mendukung pengadaan meter induk dan pelaksanaan audit neraca air rutin, dengan payung kebijakan di KSN Pengembangan SPAM (Permen PUPR 13/2013):

“Kita memasang meter induk dan melakukan audit neraca air bukan karena keinginan orang teknik semata, melainkan karena kerangka regulasi penyelenggaraan SPAM (dari KSN Pengembangan SPAM sampai Permen PUPR 27/2016 dan Pedoman BPPSPAM) semuanya menekankan pengukuran berjenjang dan akuntabilitas air. Ini langkah mitigasi agar kita tidak disalahkan jika terjadi evaluasi kinerja BPKP atau audit teknis lainnya.”

2.1.3 Sanksi dan Konsekuensi Kepatuhan

Regulasi tanpa penegakan hanya sekadar nasihat. Namun, dalam ekosistem SPAM Indonesia, konsekuensi ketidakpatuhan bersifat nyata dan berlapis. Seorang pemimpin yang waskita harus memahami dengan jelas apa yang dipertaruhkan.

Sanksi Administratif dan Keuangan:

BPKP bersama BPPSPAM dan PERPAMSI sudah menetapkan kerangka Penilaian Kinerja BUMD Air Minum dengan metodologi Balanced Scorecard sejak 2010. Kerangka ini memakai 4 aspek utama dengan bobot: Keuangan (25%), Pelayanan (25%), Operasional (35%), dan SDM (15%); total 18 indikator. Tingkat Kehilangan Air (NRW) masuk ke aspek Operasional (aspek paling besar bobotnya). Jika NRW tinggi, skor Operasional tertekan, yang menarik turun klasifikasi kesehatan PDAM: Sehat (>2.8), Kurang Sehat (2.2-2.8), Sakit (<2.2). Konsekuensinya dapat berupa:

1. Rekomendasi Perbaikan yang Mengikat: BPKP dapat menerbitkan rekomendasi yang wajib ditindaklanjuti dalam jangka waktu tertentu.
2. Penundaan Penyertaan Modal: Kementerian Keuangan atau Pemerintah Daerah dapat menunda alokasi dana investasi hingga perbaikan kinerja terbukti.
3. Penurunan Peringkat Kredit: Bank daerah dan lembaga keuangan memantau laporan BPKP sebagai dasar penilaian credit rating PDAM (ilustrasi).

Tabel 2.1 Matriks Risiko Kepatuhan *NRW* terhadap SPM (ilustrasi)

Sanksi Politik terhadap Kepala Daerah:

Jarang disadari bahwa kinerja PDAM memengaruhi Rapor Kinerja Kepala Daerah yang disusun oleh Kemendagri. “Persentase Penurunan NRW” termasuk salah satu indikator yang di-monitor dalam evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah oleh Kemendagri (jumlah dan bobot eksak indikator bervariasi per periode evaluasi). Kepala Daerah yang rapornya merah tiga tahun berturut-turut dapat menerima evaluasi khusus dari Kemendagri.

Argumen ini harus disadari Direksi: “Bapak Bupati, penanganan NRW bukan sekadar urusan teknis. Ini adalah salah satu indikator yang Bapak pertanggungjawabkan langsung ke Kemendagri. Jika indikator ini merah, ia akan menempel di Rapor Kinerja Bapak dan menjadi catatan dalam evaluasi kinerja seluruh Pemerintah Daerah.”

2.1.4 Studi Kasus: Perlindungan Hukum dalam Aksi

Mari kita belajar dari pengalaman nyata (nama disamarkan) yang menunjukkan bagaimana pemahaman regulasi menjadi tameng bagi Direksi yang berinovasi.

Kasus: PDAM “Kerta” yang Lolos Audit

Catatan: angka-angka pada studi kasus ini adalah ilustrasi.

Pada tahun 2019, PDAM Kerta mengalami lonjakan NRW dari 28% menjadi 34% akibat krisis air tanah yang memaksa operasi intermittent. Direktur Teknis saat itu mengusulkan program agresif: pemasangan 50 flow sensor di titik-titik kritis dengan total biaya Rp 2,5 miliar.

Angka ini cukup besar untuk menimbulkan pertanyaan. Namun, Direksi bertindak cerdas:

1. Merujuk kerangka Penyelenggaraan SPAM di Permen PUPR 27/2016 dan Prosedur Operasional Standar Pengelolaan Sistem Air Minum (Permen PUPR 26/2014) yang mendorong pengukuran berjenjang di zona distribusi.
2. Mencatat surat rekomendasi dari BPKP yang menyarankan penguatan sistem pengawasan internal di aspek Operasional.
3. Menyertakan dokumen SOP Audit Neraca Air dengan kerangka IWA Water Balance sebagai landasan teknis.

Ketika BPKP datang mengaudit pengadaan tersebut dua tahun kemudian, tidak ditemukan unsur kesengajaan maupun kerugian negara. Sebaliknya, auditor justru mencatat sebagai “praktik baik” karena PDAM dapat menunjukkan penurunan NRW menjadi 26% dalam kurun waktu dua tahun, dengan payback period investasi sensor hanya 18 bulan.

Pelajaran penting: Inovasi teknis akan aman jika disertai landasan regulasi yang kuat dan dokumentasi yang transparan.

2.2 Siasat Anggaran: Menemukan Jalan

Permendagri No. 71 Tahun 2016 tentang Perhitungan dan Penetapan Tarif Air Minum sering dianggap kaku. Padahal, jika kita telaah dengan jernih, aturan ini justru memberikan jalan untuk Pemulihan Biaya Penuh (Full Cost Recovery).

Banyak kegagalan program NRW bermula dari kesalahan “kamar” anggaran. NRW sering dipaksakan masuk sebagai Proyek Investasi (CAPEX) yang besar dan mencolok, sehingga mudah dicoret. Padahal, ruh dari penanganan NRW adalah perawatan rutin yang bisa masuk Biaya Operasional (OPEX).

Untuk memahami seni ini, kita harus melihat perbedaan filosofi antara dua kategori anggaran tersebut. CAPEX (Belanja Modal) adalah pembelanjaan untuk aset yang manfaatnya melebihi satu tahun. OPEX (Belanja Operasional) adalah biaya rutin untuk menjaga agar aset tetap berfungsi. Kunci keberhasilan adalah memahami bahwa perbaikan kebocoran, dalam banyak kasus, adalah bentuk pemeliharaan, bukan pembangunan baru.

2.2.1 Menggeser Perspektif: Dari Proyek ke Rutinitas

DPRD sering kali alergi mendengar kata “Proyek Penggantian Pipa 100 Miliar Rupiah” (ilustrasi). Angka itu terdengar boros dan rawan. Namun, jika kita memecahnya menjadi kegiatan pemeliharaan rutin, narasinya akan berbeda.

Seni Klasifikasi Akuntansi:

• Hindari: “Proyek Penurunan NRW Paket 1” (Capital Expenditure). Bahasa ini mengundang perdebatan.
• Gunakan: “Biaya Pemeliharaan Aktif Jaringan Distribusi” (Operational Expenditure). Bahasa ini menyiratkan kewajiban merawat aset.

Dalam Permendagri 71, Biaya Pemeliharaan adalah komponen sah dari Harga Pokok Produksi. Artinya, biaya ini halal untuk dibebankan langsung ke tarif air dan dibiayai dari kas operasional harian, tanpa perlu menunggu penyertaan modal yang prosedurnya berliku.

Mari kita bedah lebih jauh. Perbedaan mendasar antara pendekatan CAPEX dan OPEX untuk program NRW dapat dijelaskan melalui kerangka berikut:

Pendekatan CAPEX (Proyek):

• Memerlukan studi kelayakan terlebih dahulu
• Harus melalui proses lelang yang kompleks
• Pencairan dana bertahap sesuai termin pekerjaan
• Aset hasil pembelian menjadi milik daerah dan harus diperhitungkan sebagai addendum neraca aset
• Rentan terhadap perubahan politik di tengah tahun anggaran

Pendekatan OPEX (Operasional):

• Dianggap sebagai bagian dari “Biaya Pemeliharaan” yang wajib
• Dapat dianggarkan setiap tahun secara berkelanjutan
• Proses pengadaan lebih sederhana (bukan proyek konstruksi)
• Lebih fleksibel menyesuaikan prioritas di lapangan
• Tidak menambah beban utang daerah

Tabel 2.2 Matriks Pengemasan Bahasa Anggaran untuk Program *NRW* (ilustrasi)

Penting untuk dipahami: penggunaan istilah OPEX bukan berarti kita mengelabui DPRD atau tidak transparan. Sebaliknya, ini adalah klasifikasi akuntansi yang sah secara regulasi. Perbaikan kebocoran, penggantian meter yang rusak, dan perawatan rutin jaringan pipa adalah memang bentuk pemeliharaan, bukan pembangunan aset baru.

2.2.2 Analisis Break-Even Point: Kapan OPEX Lebih Bijak?

Sebelum memutuskan strategi anggaran, Direksi perlu melakukan analisis sederhana. Salah satu alat yang berguna adalah perhitungan Break-Even Point (BEP) untuk menentukan apakah suatu aktivitas NRW sebaiknya dibiayai sebagai CAPEX atau OPEX.

Catatan: angka pada tabel berikut adalah ilustrasi dan perlu disesuaikan dengan kebijakan daerah.

Tabel 2.3 Panduan Praktis Pemilihan *OPEX* vs *CAPEX* (ilustrasi)

Sebagai contoh (ilustrasi): Jika PDAM berencana mengganti 10 km pipa distribusi yang bocor dengan estimasi biaya Rp 5 miliar, ini jelas masuk kategori CAPEX dan memerlukan proses yang panjang. Namun, jika kita pecah menjadi program perbaikan titik-titik bocor dengan biaya rata-rata Rp 150 juta per titik, maka setiap titik dapat dibiayai sebagai OPEX dan dikerjakan secara bertahap sepanjang tahun.

Pendekatan bertahap ini memiliki keuntungan tambahan: jika tiga titik pertama menunjukkan hasil yang baik (penurunan NRW terukur), DPRD akan lebih mudah meyakinkan untuk melanjutkan ke titik-titik berikutnya. Ini adalah strategi “kaki-kucing” yang sering efektif dalam negosiasi anggaran (ilustrasi).

2.2.3 Skrip Negosiasi dengan DPRD

Salah satu hambatan terbesar dalam program NRW adalah mengkomunikasikan kebutuhan anggaran kepada DPRD. Berikut adalah contoh skrip dialog yang telah teruji di beberapa daerah:

Skenario: Rapat Banggar DPRD

Anggota DPRD: “Pak Dirut, kami lihat di RKA PDAM ada pos ‘Biaya Survei Kebocoran Jaringan’ sebesar Rp 2 miliar. Ini terkesan hanya jalan-jalan cari bocor saja. Apakah tidak bisa ditekan?”

Respon Direktur (Tenang, Berdata): “Terima kasih pertanyaannya, Bapak. Izinkan saya jelaskan dengan angka ilustrasi yang Bapak bisa langsung cek. Saat ini tingkat kehilangan air kita mencapai 38%. Artinya, dari setiap 1.000 meter kubik air yang kita produksi dengan biaya produksi Rp 6.000 per m3, sebanyak 380 m3 hilang sebelum sampai ke pelanggan. Nilai kerugian kita sekitar Rp 2,3 miliar setiap bulan, atau Rp 27,6 miliar setahun.”

“Jadi, Rp 2 miliar yang Bapak lihat itu bukan untuk ‘jalan-jalan’, tapi investasi untuk menyelamatkan Rp 27,6 miliar yang bocor setiap tahun. Survei ini akan memetakan lokasi-lokasi bocor sehingga perbaikan bisa tepat sasaran. Dengan kata lain, kita mengeluarkan satu rupiah untuk menghemat empat belas rupiah.”

Anggota DPRD: “Tapi kenapa harus survei mahal? Kan tim teknis kita bisa cari sendiri?”

Respon Direktur (Dapatkan Empati): “Betul, Bapak. Tim teknis kita sudah bekerja keras. Tapi problemnya, kebocoran tidak selalu terlihat di permukaan. Ada bocor-bocor kecil yang tersebar di ribuan kilometer jaringan kita. Tanpa peralatan survei khusus, bocor-bocor ini tidak akan terdeteksi sampai pipa putus total. Yang kita mau kan mencegah sebelum parah, bukan menunggu pecah baru dibetulkan?”

“Lagipula, survei ini sejalan dengan Kebijakan dan Strategi Nasional Pengembangan SPAM (Permen PUPR 13/2013) yang menetapkan sasaran tingkat kehilangan air 20% dan memberi disinsentif bagi PDAM yang tidak memiliki program penurunan NRW. Bapak pasti setuju, kita tidak ingin PDAM kita disorot BPKP karena dianggap lalai menjaga aset daerah.”

Catatan: angka-angka dalam dialog ini adalah ilustrasi.

Poin-Poin Kunci dalam Negosiasi:

1. Buka dengan Angka: DPRD lebih percaya data daripada cerita
2. Gunakan Framing “Hemat”, bukan “Belanja”: Rp 2 miliar untuk menyelamatkan Rp 27,6 miliar
3. Hubungkan ke Regulasi: Sebutkan Permen PUPR untuk memperkuat posisi
4. Akhir dengan Ancaman Halus: “Kita tidak ingin disorot BPKP”

Daftar Periksa 30 Menit Sebelum Rapat Anggaran:

1. Pasal kunci siap: Cantumkan 2-3 pasal regulasi yang relevan pada satu halaman.
2. Angka ringkas: Siapkan 3 angka inti (kerugian, target penurunan, dampak pendapatan) yang sudah diberi label ilustrasi jika perlu.
3. Kalimat pembuka: Satu kalimat yang mengikat masalah teknis ke kewajiban layanan.
4. Risiko kepatuhan: Jelaskan konsekuensi jika standar layanan tidak terpenuhi.
5. Rencana eksekusi: Gambarkan langkah 90 hari pertama agar rapat melihat rute implementasi.

2.2.4 Dana Reinvestasi: Menjaga Hak Aset

Pasal 14 Permendagri 71/2016 mengamanatkan adanya keuntungan wajar, lazimnya sepuluh persen dari aset produktif. Sering kali, keuntungan ini ditarik penuh sebagai Dividen (PAD) oleh Pemda.

Di sinilah Direksi harus bersikap tegas namun santun. Ajukan permohonan agar dividen tersebut dikembalikan dalam bentuk penyertaan modal khusus (earmarked) untuk peremajaan pipa. Dalilnya adalah menjaga Tingkat Layanan (Service Level Agreement).

Mari kita pahami dinamika ini lebih dalam. PDAM yang sehat seharusnya mampu menghasilkan laba bersih setelah menutup biaya operasional, penyusutan, dan pajak. Laba ini, menurut Permendagri 71, dapat dibagi menjadi dua: dividen untuk Pemda dan laba ditahan untuk cadangan peremajaan aset.

Masalah klasik yang sering terjadi adalah Pemda menarik seluruh laba sebagai PAD untuk menutup defisit anggaran daerah. Jangankan untuk peremajaan pipa, untuk cadangan investasi pun tidak tersisa. Akibatnya, aset perpipaan yang sudah tua kembali memburuk tanpa ada peremajaan yang memadai.

Argumen Hukum untuk Reinvestasi:

Direksi dapat menggunakan Pasal 65 PP No. 122 Tahun 2015 yang menyatakan bahwa Pemerintah Daerah wajib memelihara dan mengembangkan sistem SPAM. Ayat (2) Pasal tersebut menegaskan bahwa pemeliharaan meliputi kegiatan peremajaan, rehabilitasi, dan penggantian sarana dan prasarana.

Dengan dasar hukum ini, Direksi dapat mengusulkan skema “Dividen dengan Earmarking”. Penting dipahami: tidak ada formula baku “50-50” antara dividen dan reinvestasi yang ditetapkan regulasi pusat. Proporsi alokasi laba adalah kebijakan Pemerintah Daerah masing-masing, idealnya menyeimbangkan kontribusi PAD dengan kebutuhan peremajaan aset:

Tabel 2.4 Kerangka Reinvestasi Laba PDAM (rujukan regulasi; proporsi adalah kebijakan pemda)

Catatan penting untuk penyusunan proposal: angka rekomendasi alokasi (misalnya 50% dividen + 50% reinvestasi) dalam surat usulan di bawah adalah ilustrasi negosiasi, bukan kewajiban regulasi. Pemda dapat menetapkan proporsi berbeda berdasarkan kondisi fiskal daerah dan kebutuhan peremajaan jaringan. Yang lebih penting: argumen regulasi pada PP 122/2015 Pasal 65 tentang kewajiban Pemda memelihara dan mengembangkan SPAM tetap kokoh sebagai dasar mengajukan reinvestasi.

Surat Usulan kepada Kepala Daerah:

Berikut adalah contoh draft surat yang dapat digunakan Direksi untuk mengusulkan skema reinvestasi (ilustrasi):

Kepada Yth. Bapak Bupati/Walikota [Nama Daerah] Di Tempat

Perihal: Usulan Penyertaan Modal Kembali untuk Peremajaan Jaringan Distribusi

Dengan hormat,

Sehubungan dengan capaian kinerja keuangan PDAM [Nama] Tahun [Tahun] yang mencatat laba bersih sebesar Rp [Nilai] miliar, kami mengusulkan skema penggunaan laba yang seimbang antara kepentingan daerah dan keberlanjutan pelayanan.

Kami mengusulkan:

1. Dividen tunai untuk Pemerintah Daerah sebesar 50% atau Rp [Nilai] miliar;
2. Penyertaan modal kembali sebesar 50% atau Rp [Nilai] miliar secara earmarked khusus untuk program peremajaan jaringan distribusi.

Usulan ini didasarkan pada:

• Pasal 65 PP 122/2015 yang mewajibkan pemeliharaan dan pengembangan SPAM;
• Pasal 14 Permendagri 71/2016 tentang pengaturan laba PDAM;
• Hasil audit neraca air yang menunjukkan 40% jaringan distribusi telah melebihi umur ekonomis (>25 tahun) (ilustrasi).

Dana reinvestasi ini akan digunakan untuk mengganti 15 km jaringan kritis pada tahun anggaran mendatang, yang diperkirakan akan menurunkan tingkat kehilangan air dari [X]% menjadi [Y]%.

Demikian usulan kami. Atas perhatian dan persetujuan Bapak, kami ucapkan terima kasih.

[Nama Direktur Utama] Direktur Utama PDAM [Nama]

Penting: Jangan pernah mem-framing usulan ini sebagai “permintaan” atau “tuntutan”. Sebaliknya, posisikan sebagai “rekomendasi manajemen” berdasarkan analisis teknis dan kepatuhan terhadap regulasi. Bupati atau Walikota pada dasarnya ingin PDAM sehat, karena PDAM yang sehat berarti pendapatan daerah yang stabil dan pelayanan kepada rakyat yang terjamin.

2.3 Pelayanan sebagai Mandat Politik

Regulasi teknis mungkin terasa kering, namun regulasi pelayanan adalah bahasa politik yang hidup. Standar Pelayanan Minimal (SPM) adalah jembatan emas yang menghubungkan dunia teknis PDAM dengan dunia politik Kepala Daerah.

Kepala Daerah adalah pejabat publik yang dipilih rakyat. Mereka diangkat oleh rakyat dan akan dinilai oleh rakyat. Salah satu indikator paling nyata dari keberhasilan atau kegagalan mereka adalah apakah rakyat mendapat air bersih atau tidak. Ketika keran tidak mengalir, bukan PDAM yang disalahkan, melainkan Kepala Daerah.

Karena itu, memahami PP 2/2018 tentang Standar Pelayanan Minimal bukan hanya urusan teknis. Ini adalah kunci untuk membuka dialog politik yang bisa mengubah nasib anggaran PDAM.

2.3.1 Air Minum sebagai Urusan Wajib

Peraturan Pemerintah No. 2 Tahun 2018 menegaskan bahwa air minum adalah Pelayanan Dasar. Implikasinya sangat serius:

1. Pemenuhan air minum wajib didahulukan oleh Pemerintah Daerah.
2. Anggarannya menjadi Prioritas Utama dalam APBD, jauh di atas pos-pos sekunder seperti taman kota atau gedung serbaguna.

Mari kita bedah lebih dalam PP 2/2018. Pasal 3 menetapkan 6 Urusan Pemerintahan Wajib yang berkaitan dengan Pelayanan Dasar — salah satunya adalah Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang, yang mencakup pemenuhan kebutuhan pokok air minum sebagai pelayanan dasar warga (detail jenis pelayanan dijabarkan di Permendagri 59/2021). Ini bukan sekadar daftar; ini adalah kewajiban urusan wajib daerah.

PP 2/2018 (payung SPM nasional) yang dijabarkan oleh Permendagri 59/2021 menetapkan SPM air minum dengan dua jenis pelayanan utama; bukan puluhan indikator teknis terperinci:

Tabel 2.5 Jenis Pelayanan SPM Bidang Air Minum (PP 2/2018 jo. Permendagri 59/2021)

Parameter kuantitas minimum yang jadi rujukan: 60 liter/orang/hari untuk kebutuhan pokok; dapat dipenuhi melalui jaringan perpipaan, bukan jaringan perpipaan, maupun penyediaan air curah.

Catatan penting: SPM PP 2/2018 tidak mencantumkan angka NRW sebagai indikator langsung. Indikator teknis yang lebih rinci (kontinuitas layanan, kualitas air, tekanan, tingkat kehilangan air, waktu respon pengaduan, tingkat kepuasan pelanggan) diatur di tempat lain:

• Permen PUPR 29/2018 tentang Standar Teknis SPM PUPR
• Penilaian Kinerja BUMD Air Minum BPKP/BPPSPAM (lihat 2.1.3)
• Kontrak kinerja Direksi dengan Pemda masing-masing

Jadi ketika NRW PDAM Anda tinggi, argumen regulasi yang tepat bukan “Kepala Daerah gagal SPM karena NRW >20%”; tidak ada pasal itu di PP 2/2018. Yang benar:

1. “NRW tinggi membuat kita sulit mencapai target SPM 100% akses”; karena kapasitas produksi yang ada banyak hilang di jaringan.
2. “NRW tinggi menarik turun skor aspek Operasional di penilaian BPKP” (lihat 2.1.3), dan aspek Operasional bobotnya 35%; paling besar di antara 4 aspek.
3. “NRW tinggi mengikis margin keuangan, yang akhirnya mengganggu kemampuan PDAM memberi PAD stabil ke Pemda”.

Ini adalah amunisi politik yang sangat kuat. Ketika Bappeda mengatakan “anggaran tidak ada” atau “tahun depan saja”, Direksi dapat merespons dengan nada yang hormat namun tegas:

“Bapak-Bapak yang saya hormati, kami memahami konsekuensi fiskal yang dihadapi daerah. Namun, izinkan saya mengingatkan bahwa PP 2/2018 dan Permendagri 59/2021 menekankan kewajiban daerah memenuhi SPM pelayanan dasar, termasuk air minum dengan target cakupan 100% penduduk terlayani. Kalau target ini tidak tercapai, bukan hanya PDAM yang dipertanggungjawabkan, tetapi seluruh Pemerintah Daerah dapat dikenai evaluasi khusus oleh Kemendagri.”

“Kami tidak meminta anggaran yang besar-besaran. Yang kami butuhkan adalah dukungan untuk menurunkan tingkat kehilangan air dari [X]% ke angka yang lebih sehat. Dengan penurunan ini, kita dapat menambah volume air yang tersedia untuk pelanggan tanpa perlu menambah kapasitas produksi; jalan paling efisien untuk mengejar target SPM 100% akses.”

Konsekuensi bagi Kepala Daerah:

Tidak memenuhi SPM pelayanan dasar memiliki konsekuensi berlapis dalam kerangka PP 2/2018 dan Permendagri 59/2021:

1. Peringatan tertulis dari Menteri Dalam Negeri untuk daerah dengan capaian SPM rendah
2. Pembinaan dan pengawasan khusus oleh Kemendagri
3. Rekomendasi evaluasi kinerja pelayanan publik
4. Dokumentasi di laporan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah (EPPD)

Konsekuensi spesifik (pengurangan dana transfer, dsb) bergantung interpretasi Kemendagri terhadap kepatuhan pelaporan SPM tahunan; bukan dari satu pasal tunggal yang kaku.

Bagi seorang kepala daerah terpilih, sanksi dari Kemendagri adalah ancaman serius yang dapat memengaruhi karir publik beliau. Gunakanlah ini dengan bijak, bukan untuk menakut-nakuti, tetapi untuk menegaskan urgensi.

2.3.2 Menggandeng BPKP sebagai Mitra

Banyak di antara kita yang alergi, bahkan takut, jika mendengar nama BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan). Padahal, bagi pejuang NRW, BPKP bisa menjadi sekutu paling setia.

Dalam kerangka Penilaian Kinerja BUMD Air Minum, BPKP bersama BPPSPAM dan PERPAMSI menggunakan 4 aspek utama (metodologi Balanced Scorecard + Analytical Hierarchy Process, kesepakatan sejak 2010):

• Keuangan; bobot 25% (rasio profitabilitas, likuiditas, solvabilitas)
• Pelayanan; bobot 25% (cakupan, kualitas air, pertumbuhan pelanggan)
• Operasional (bobot 35%), termasuk Tingkat Kehilangan Air (NRW), jam operasi, tekanan, efisiensi produksi/distribusi
• SDM; bobot 15% (rasio pegawai/pelanggan, biaya pegawai, pengembangan kompetensi)

Total 18 indikator tersebar di bawah 4 aspek. Artinya, NRW yang tinggi tidak hanya memukul satu indikator; melainkan menarik turun seluruh aspek Operasional yang bobotnya paling besar (35%). Sebaliknya, jika Anda berhasil menurunkan NRW, skor Operasional langsung terdongkrak dan klasifikasi kesehatan PDAM bisa naik kategori: dari Sakit (<2.2) ke Kurang Sehat (2.2-2.8), atau dari Kurang Sehat ke Sehat (>2.8).

Solusi cerdas untuk mengatasi ketakutan “kriminalisasi inovasi” adalah dengan meminta Pendampingan (Probity Audit) sejak dini. Undang BPKP atau Kejaksaan di awal program. Jelaskan secara terbuka bahwa program pencarian bocoran ini punya risiko ketidakpastian, namun wajib dilakukan demi keselamatan aset negara. Dengan pendampingan aparat penegak hukum, Direksi memiliki payung perlindungan yang kokoh untuk mengeksekusi anggaran.

Apa itu Probity Audit?

Probity Audit adalah audit yang dilakukan untuk memastikan bahwa suatu program atau proyek dilakukan dengan integritas, transparansi, dan akuntabilitas. Ini berbeda dari audit keuangan biasa yang berfokus pada kepatuhan terhadap prosedur. Dalam konteks program NRW, Probity Audit akan menilai:

1. Apakah program diinisiasi dengan alasan yang valid? (misalnya, tingkat NRW yang tinggi)
2. Apakah proses pengadaan dilakukan secara transparan? (sesuai dengan aturan pengadaan barang/jasa)
3. Apakah hasil program dapat dipertanggungjawabkan? (ada laporan hasil dan dampaknya)

Jika Probity Audit dilakukan sejak awal, maka ketika ada pemeriksaan di kemudian hari, Direksi sudah memiliki “restu” dari BPKP bahwa program tersebut sah dan benar.

2.3.3 SOP: Mengundang BPKP untuk Probity Audit

Berikut adalah SOP langkah demi langkah untuk mengundang BPKP melakukan pendampingan:

Langkah 1: Surat Permohonan resmi kepada Kepala Perwakilan BPKP Daerah

Bupati/Walikota [Nama Daerah] [Jabatan Pembina Keuangan Daerah]

Perihal: Permohonan Pendampingan Program Pengendalian Kehilangan Air

Assalamu’alaikum Wr. Wb.

Sehubungan dengan komitmen Pemerintah Daerah [Nama] dalam meningkatkan kinerja PDAM, kami mengharapkan kehadiran BPKP untuk memberikan pendampingan (Probity Audit) atas Program Pengendalian Kehilangan Air yang akan kami laksanakan pada Tahun Anggaran [Tahun].

Program ini meliputi pengadaan Peralatan Survei Efisiensi Jaringan dan kegiatan perbaikan jaringan distribusi. Total investasi yang direncanakan adalah sebesar Rp [Nilai] miliar.

Demikian permohonan kami. Atas perhatian dan kerjasama yang baik, kami ucapkan terima kasih.

[Tanda Tangan] Kepala Daerah

Langkah 2: Menyusun Terms of Reference (TOR) Program

TOR harus menjelaskan dengan jelas:

• Latar belakang program (tingkat NRW saat ini, dampaknya terhadap pelayanan)
• Tujuan program (penurunan NRW dari X% menjadi Y% dalam Z tahun)
• Rencana kerja (aktivitas yang akan dilakukan, jadwal, dan lokasi)
• Rencana pengadaan (metode pengadaan, estimasi biaya)
• Indikator keberhasilan (penurunan NRW, peningkatan cakupan layanan, dll)

Langkah 3: Meeting Pembahasan dengan Tim BPKP

Setelah surat diterima, BPKP biasanya akan mengirim tim untuk membahas TOR. Gunakan kesempatan ini untuk:

• Menjelaskan tantangan teknis yang dihadapi PDAM
• Menunjukkan data dan fakta yang mendukung urgensi program
• Menanyakan pandangan BPKP tentang best practice yang harus diikuti
• Mencatat semua rekomendasi BPKP

Langkah 4: Memperoleh Rekomendasi Tertulis dari BPKP

Setelah pembahasan, mintalah BPKP untuk menerbitkan surat rekomendasi yang berisi:

• Pernyataan bahwa program tersebut perlu dan mendesak dilaksanakan
• Pengakuan bahwa metode pelaksanaan yang diusulkan telah sesuai dengan prinsip efisiensi dan efektivitas
• Persetujuan terhadap rencana pengadaan barang/jasa yang disusun

Surat ini adalah “emas” bagi Direksi. Ia adalah bukti bahwa program telah melalui reviu independen dan disetujui oleh lembaga pengawas.

Langkah 5: Pelaksanaan Program dengan Reporting Berkala

Selama pelaksanaan program, berikan laporan berkala kepada BPKP (misalnya, triwulan). Laporan ini berisi:

• Progress fisik dan keuangan
• Kendala yang dihadapi dan cara mengatasinya
• Hasil sementara (misalnya, penurunan NRW yang telah dicapai)

Dengan transparansi ini, BPKP akan merasa dihormati dan cenderung akan membantu jika ada hambatan di kemudian hari.

2.3.4 Membangun Koalisi Strategis

Satu orang saja tidak cukup untuk memenangkan pertempuran anggaran. Direksi yang cerdas akan membangun koalisi dengan berbagai pemangku kepentingan yang memiliki kepentingan sama dalam peningkatan layanan air minum.

Peta Pemangku Kepentingan:

Tabel 2.6 Peta Pemangku Kepentingan Program *NRW*

Strategi Membangun Koalisi:

1. DPRD (Komisi C): Undang anggota Komisi C untuk melakukan kunjungan lapangan (site visit). Tunjukkan langsung kondisi jaringan yang bocor dan dampaknya terhadap pelayanan. Anggota DPRD yang melihat langsung kondisi di lapangan cenderung akan menjadi advokat yang kuat di dalam rapat Banggar.

2. Bappeda: Posisikan program NRW sebagai salah satu target capaian RPJMD. Misalnya, jika RPJMD menargetkan peningkatan cakupan layanan air minum dari 60% menjadi 80%, tunjukkan bahwa penurunan NRW adalah cara paling efisien untuk mencapai target tersebut tanpa perlu investasi besar-besaran pada sumber air baru.

3. LSM Lingkungan: Hubungi LSM yang concern dengan isu air dan lingkungan. Jelaskan bahwa kebocoran air tidak hanya memboroskan energi produksi, tetapi juga menguras sumber daya air tanah yang seharusnya dapat dilestarikan. Dengan dukungan LSM, program NRW akan mendapatkan legitimasi sosial yang kuat.

4. Media Lokal: Ceritakan story program NRW dengan angle yang menarik. Bukan sekadar “ganti pipa”, tetapi “menyelamatkan 2 juta liter air setiap hari yang setara dengan kebutuhan 5.000 keluarga” (ilustrasi). Media suka dengan angka yang konkrit dan dampak sosial yang nyata.

Forum Koordinasi:

Pertimbangkan untuk membentuk Forum Koordinasi Pengendalian Kehilangan Air yang melibatkan:

• Direksi PDAM
• Perwakilan Bappeda
• Perwakilan TAPD
• Perwakilan DPRD
• Perwakilan BPKP
• Akademisi/Praktisi

Forum ini dapat bertemu tiap tiga bulan sekali untuk membahas progress, kendala, dan rencana tindak lanjut. Dengan forum ini, tidak ada pihak yang merasa diabaikan, dan semua merasa memiliki program.

2.4 Bekal Regulasi untuk Rapat Berikutnya

Bab ini tidak akan berguna kalau hanya berhenti sebagai pengetahuan. Sebelum rapat anggaran atau koordinasi berikutnya, saya menyarankan Anda menyiapkan lima hal sederhana:

• Daftar regulasi inti — tulis 5 regulasi yang paling sering Anda rujuk (UU, PP, Permen). Satu halaman ringkas, dicetak, dibawa ke rapat.
• Pasal-pasal kunci yang sudah ditandai — pilih 2 pasal tentang SPM, 2 tentang pengendalian NRW, dan 1 tentang kewajiban pemeliharaan.
• Argumen regulasi yang dirangkai — tulis 5 kalimat yang menjembatani kewajiban hukum ke program NRW yang Anda ajukan.
• Angka ilustrasi dengan label jujur — satu contoh sederhana yang menunjukkan kerugian dan payback period. Jangan lupa beri tag “ilustrasi” jika angkanya belum diverifikasi.
• Satu halaman ringkasan — satukan pasal, angka, dan rencana 90 hari di satu halaman yang bisa diselipkan di agenda rapat.

Regulasi bukanlah sekadar tumpukan kertas usang. Ia adalah sistem kontrol yang bisa kita gunakan untuk:

1. Legitimasi: Melindungi kerja teknis dengan dasar hukum yang jelas.
2. Arah Kinerja: Menetapkan indikator, target, dan konsekuensi yang terukur.
3. Disiplin Anggaran: Mengikat keputusan anggaran pada kewajiban layanan.

Jangan pernah lagi memasuki ruang rapat anggaran dengan tangan kosong. Masuklah dengan membawa pemahaman regulasi yang utuh. Tunjukkan pasalnya, menangkan anggarannya, dan tunaikan amanahnya.

Selanjutnya, setelah hati mantap dan hukum pegang, kita harus berani melihat wajah diri kita sendiri di cermin yang jujur. Mari kita menuju Bab 3, tentang Satyagraha Data atau kejujuran dalam Audit Neraca Air.

Referensi & Bacaan Lanjutan

1. Republik Indonesia (2019). Undang-Undang No. 17 Tahun 2019 tentang Sumber Daya Air.
   • 🔗 Link Peraturan.go.id
2. Republik Indonesia (2015). Peraturan Pemerintah No. 122 Tahun 2015 tentang Sistem Penyediaan Air Minum.
   • 🔗 Link Peraturan.go.id
3. Republik Indonesia (2018). Peraturan Pemerintah No. 2 Tahun 2018 tentang Standar Pelayanan Minimal.
   • 🔗 Link Peraturan.go.id
4. Republik Indonesia (2017). Peraturan Pemerintah No. 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah.
   • 🔗 Link Peraturan.go.id
5. Republik Indonesia (2018). Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
   • 🔗 Link Peraturan.go.id
6. Republik Indonesia (2021). Peraturan Presiden No. 12 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
   • 🔗 Link Peraturan.go.id
7. Republik Indonesia (2025). Peraturan Presiden No. 46 Tahun 2025 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
   • 🔗 Link JDIH LKPP
8. Kementerian PUPR (2016). Permen PUPR No. 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan SPAM.
   • 🔗 Link Peraturan.go.id
9. Kementerian PUPR (2013). Permen PUPR No. 13/PRT/M/2013 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum.
   • 🔗 Link JDIH BPK
10. Kementerian Dalam Negeri (2016). Permendagri No. 71 Tahun 2016 tentang Perhitungan dan Penetapan Tarif Air Minum.
    • 🔗 Link Peraturan.go.id
11. Kementerian Dalam Negeri (2020). Permendagri No. 77 Tahun 2020 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Daerah.
    • 🔗 Link Peraturan.go.id
12. Kementerian Dalam Negeri (2021). Permendagri No. 59 Tahun 2021 tentang Penerapan Standar Pelayanan Minimal.
    • 🔗 Link Peraturan.go.id

Disclaimer: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan pengalaman praktis dan studi independen. Bukan merupakan pandangan institusional atau komitmen formal dari organisasi mana pun. Pembaca diharapkan melakukan verifikasi independen sebelum mengimplementasikan rekomendasi apa pun.